官员收入不能太低：雍正为何要搞高薪养廉？

作者：金满楼

雍正元年十二月，广东巡抚年希尧向雍正汇报说：翰林院侍讲学士涂天相到广东出差时与地方上发生冲突，原因是嫌南海县招待不好，竟威胁要将招待人员抓起来，孰知南海知县宋玮也是个硬茬，他听了便带着刑具、押着招待人员到涂的住处，反弄得涂天相很是难堪，下不来台。之后，涂天相离开南海时，竟命随从将伺候的轿子给打碎了。

因为地方招待不好就打碎人家轿子，官场上当然是一种失态，毕竟涂是饱学之士、天子近侍，怎能干出这种事。不过，据年的奏折，涂学士出这趟差也是受了一肚子气，原因是什么呢？广东布政使王朝恩给他送“程仪”时，竟然只有1200两，而按之前规矩，至少也该是个3000两银子的大红包，这样大幅削减，岂不是看人下菜、明摆着欺负人吗？于是涂学士当场拒收。王朝恩见这事弄得难看了，就请涂的同乡、广州知府郭志道前去转圜，说地方上财政如何如何困难、实在不宽裕等等。一番工作做下来，涂学士算是看在老乡面子上收了这个1200两的红包，但为了顺自己这口气，他又借口郭知府只送了40两的见面礼，说你们广东官员未免也太小气，这点小钱也好意思拿出来，弄得大家脸上都很挂不住。

涂天相系康熙四十二年进士，之后出任过陕西乡试副考官，对官场规矩应该比较熟悉，因而其不满也并非全无缘由。事实上，不管是钦差也好、乡试考官也罢，既是皇上派的差，地方上都会致送程仪，而后者表面上看是路费或辛苦费，其实也可以理解为“封嘴费”，就像灶王爷上天汇报工作，没点粘嘴的东西是万万不可的，因为这些人回京后，皇上必向他们询问所去地方的民情官风，这万一捅个娄子出去，地方官哪里吃罪得起。而这，或许也是涂学士敢于打碎轿子并训斥地方官员的底气所在吧。

此外，涂学士的气愤还不仅仅是因为他的程仪比别人少而丢了面子，更重要的是，程仪既然已经约定俗成，其数额也大体有了固定的标准，如果任由广东这样大肆降低规格，这不仅是不尊重自己的表现，而且还坏了之前形成的规矩。到时，不但此事传为笑柄，而且涂学士本人会被同行们诟病，因为先例是你这里开的，万一各省也群起效仿、拉低价格，那岂不是损害了大家的利益？

从涂天相的例子看，送礼不但是官场的必修课，而且这门学问的门道还很多，搁不准就得翻船落水。回京后，估计涂学士对广东也没什么好话，因为广东巡抚年希尧也很快被罢职，这其中是否有直接联系不得而知，但无疑是一种两败俱伤的局面。

雍正元年二月，年希尧抵达广州就任巡抚，次月即向雍正奏报有关陋规收入的情况，其中说：“查明巡抚衙门规例，司道府州县每节送巡抚节礼一万二千余两，一年四节约计银五万两，奴才钦遵圣训，概行拒绝。”从后一句话来看，雍正在其赴任前对节礼一项应有所训示，而这或许也是广东方面大幅削减涂学士程仪的原因之一。

雍正继位后曾明发上谕，禁止钦差接受地方官馈赠，督抚也不得接受州县官陋礼，年希尧的汇报应是这一新政的反馈。雍正二年，山西布政使高成龄有一段论及节礼并将之视为亏空的原因之一，其中说：“自督司道府厅，量其权势之重轻，定其规礼之厚薄，端阳、中秋、新年、生旦名为四节，四节之外又加表礼，表礼之外又有土仪，土仪之外又供时鲜；夫下既送节礼以媚上，则有所恃而生其挟制，必至肆行而无忌；上既贪节礼以取下，即有所闻而碍于情面，亦将徇隐而不言损名节。败官常脧民膏亏国帑，实由于此。”

当然，上下级的经济往来不仅于节礼，其他如门包、孝敬等种种陋规，没有人公然索取，但又都是不成文的规矩，遵守则无事，不遵则处处为难。久而久之，地方上也就主动奉纳，上边也安然收受，正如当下流行的一句话，“未必记得谁送了，但一定记得谁没送”。

顺治、康熙年间的吏科给事中林起龙曾说基层官员的难处之一就是“奉上官之累”，其到任后，“参谒上司，则备见面礼；凡遇年节，则备节礼；生辰喜庆，则备贺礼；题授保荐，则备谢礼；升转去任，则备别礼”，这其中就有五种礼。据田文镜的估计，一个县令每年花在送礼上的，就得有个三四千两。

“五礼四节”是大礼，下级官员平时拜见上司还得送小礼，即所谓“门敬”、“门包”。表明上看，“门包”好像是送给看门人或随从的，但实际上是上级官员的一项收入。据田文镜在雍正六年的奏报，山东的标准如下：巡抚衙门16两，布政司、按察司衙门8两，粮道衙门12两，驿道衙门5两，兖宁道衙门8两，巡道衙门5两，本府、本州衙门16两，同知、通判衙门3至4两。由此可知，州县官员每年见上司的费用也得费去四五百两。

除给上级官员送节礼之外，地方上还得准备给中央衙门的部费。吴思先生在《潜规则》一书中，其开篇即引用了张居正的一段话，说“军队将校升官，论功行赏，取决于首级。一颗一级，规定得清清楚楚。从前有个兵部的小吏，故意把报告上的一字洗去，再填上一字，然后拿着报告让兵部的官员看，说字有涂改，按规定必须严查。等到将校们的贿赂上来了，这位吏又说，字虽然有涂改，仔细检查贴黄，发现原是一字，并无作弊。于是兵部官员也就不再追究。”此等手段之高明，聪明能干如张居正也得自问：“将校们是升是降，权力全在这个小吏的手里，你不贿赂他，行吗？”

论功行赏取决于首级，难免造成滥杀无辜，以良代匪借以冒功，而兵部小吏的伎俩还得往上多加几颗人头，这样成本与收益才能摆平，所谓“杀人不见血”，小吏之威可知矣。正所谓“不怕县官，只怕现管”，明清时也有句话，叫“未去朝天子，先来谒书手”，什么意思呢，说的是地方官员去京城办事，去见皇上前最好先去见见各部的办事人员（所谓“书手”），给他们点好处，否则事情准办不成。

各部书吏不能直接伤害到省外官员，但他可以用拖延、挑毛病的方法来增加对方的成本，等到对方拖不起了，也只能乖乖就范。如晚晴学者冯桂芬在《校邠庐抗议》中说的，“夫所谓可不可者，部费到不到也。”简单说，部费到了，事就办了；部费不到，事就难办喽。与其如此，倒不如直接致送部费，顺顺当当把事办了，反成为一种“经济”的选择。

无论节礼、部费或是门包，都是所谓陋规，用洪振快先生的话来说就是一种“亚财政”，这些费用，对地方官员来说不仅是额外支出而且是法外支出，但又不能不支出。正所谓，武将收之人头，文官取自火耗，归根结底，终究是“部员取之于督抚藩司，督抚藩司取之于州县，州县取之于火耗”，还是老百姓买单。

黑格尔有句名言叫“存在即合理”，这个“理”倒未必是人伦之理或符合法理，只是说一种事物的存在，必然有它的合理性或者说可以有合理的解释。陋规正是这样一种东西，其所处的，正是不合法而又有一定合理性的灰色地带。陋规的不合法毋庸待言，但其合理性也很明显，而其根源就在于明清官员薪俸太低、各级部门办公经费严重不足，而这也是州县官员要在正项之外收取耗羡、上级官员要向地方官员收取节礼而中央衙门要向省外官员收取部费的原因所在了。以部费为例，其在明清又名“饭食银”，实际上是地方向中央人员的变相补贴，其不仅约定俗成，而且数目大体固定。以浙江为例，其“岁解部费约有二万余两”，其中给刑部就有4500余两，“以供刑部书办纸笔饭食之需”，而所有这些，“皆当取之火耗悉力完办。”

雍正五年二月，浙江巡抚李卫上奏说，“臣到浙江，除止留家人旧有些须门包外，其吃食口粮俱系原籍装运。凡一切日用盘费，及两衙门（巡抚、盐政）幕宾修金，皆臣自备，年费约费八千余两。非敢刻意矫廉，实巡抚衙门一无所有。”李卫出自豪门，“千里做官为发财”的定律在他身上或许未必生效，但这段奏折倒也折射了当时省级衙门的基本用度。可是，按清朝官员的薪俸制度，一品官员年薪180两，二品150两，三品130两，四品105两，五品80两，六品60两，七品45两。李卫是正二品官员，其所得与支出何止相差万里，就算他是家里富裕、愿意掏钱做官，但天下能找到几个这样的傻瓜蛋呢？

“三年清知府，十万雪花银”。真正的事实是，明清官员虽然工资微薄，但照样生活阔绰，人人抢着做官。田文镜就曾奏报，河南巡抚一年的陋规高达20万两，这20万两的灰色收入与名义工资相比，够甩出好几百里地了。当然，这些钱也不能全部纳入巡抚的私人腰包，其中各种开销前文已述，不再敷言；此外，还有很大一部分要用作办公经费，而这也是地方官员们向百姓收取耗羡而感到心安理得的原因了。

雍正上台后，官员的日子有些难过，因为其即位之初即禁止钦差、各部官员接受地方馈赠，督抚也不得以此向州县摊派。雍正二年，随着耗羡归公政策的推行，从中央到地方，各级官员的很大一部分收入来源被截断，虽说在公费上有一定补偿，但官员还有家口及幕吏需要供养，在当时实行的低薪制下当然是无以为继。更何况，节礼、部费之类名义上是禁止了，但实际上未必能全禁（充其量像涂天相的例子一样打折），地方官员的负担并没有大幅减轻。尤其在清查亏空的大棒下，下面官员既不能亏空正项钱粮，而耗羡又已归公，他们的收入如此微薄，如何能对付过去呢？

还有一点需要重点指出的，那就是人性的贪婪及由此带来的吏治腐败。对于此等痼疾，绝大多数君主都丝毫不敢放松，但结果是防不胜防，无法根除。明太祖朱元璋用“剥皮实草”的手段对付贪官够酷烈吧，但贪官们仍旧前赴后继，根本就吓不倒。与朱元璋的严苛不同的是，康熙为政宽仁，其大树清官，以道德治国，虽然在一定时期有一定效果，但终究不能持久。如他自己说的，“诸臣为秀才，皆徒步布素，一朝得位，便高轩驷马，八驺拥护，皆何所来赀？可细究乎！”

话说回来，“不可细究”是康熙的大智之处，如真要细究，没有实干家的魄力与讲求实际的真精神，最终怕只能偾事，不能为也。幸运的是，雍正恰好具备了这两种素质。在通过清查亏空、禁收节礼部费、耗羡归公等手段堵死了官员的各种腐败渠道后，作为一国之君，雍正也得从大局考虑并顾及到手下官员们的感受，如让他们一点好处都没有，恐怕又会别生事端。由此，与耗羡归公配套的养廉银制度也随后推行。

早在北魏时，一位名叫高闾的大臣就曾说，“饥寒切身，慈母不能保其子；今给禄，则廉者足以无滥，贪者足以劝慕；不给，则贪者得肆其奸，廉者不能自保。”这大概是最早提出“以酬廉吏”观点的。当然，养廉不能说空话也不能零打碎敲，要有真金白银才能见实效。

按光绪《清会典事例》，根据各地的不同情况，各省总督养廉银在1.3万至2万两，巡抚l万至1.5万两，布政使5千至9千两，知府8百至4千两，知州5百至2千两，知县4百至2千两上下。其他如河道总督6千两，漕运总督1万两，盐运使5千两，都是原俸的几十甚至上百倍。对于京官，则先后推行“恩俸”和“双俸”制，使其收入增加明显。

需要指明的是，雍正实行官员养廉银制度本身是为了弥补官员在节礼、陋规等方面所失去的灰色收入，其同时也包含了相对合理的办公费用。乾隆时期曾有人奏请督抚藩臬所奏事件俱用驿站，乾隆对此十分恼火并斥责说：“督抚藩臬每年廉俸不薄，即遣人寄奏，途间资斧需用无多，而必欲吝此区区，过为计较，尤属见小。”由此可以看出，这些支出包括聘请幕吏等应由官员自付，只有公务办得妥当并经营得法，剩余的才能纳入私人腰包。

雍正推行的耗羡归公与养廉银制度是相辅相成的，这也是清廷在财税行政及官员收入方面的重大变革。其中，有两个辅助制度值得注意：一是耗羡归公时实行“收支两条线”，收入有明细，支出须申报，由此清理了各种陋规及地方“小金库”；二是实行离任官员审计制，这一设想来自雍正五年河东总督田文镜的奏报：“请嗣后知府、直隶州、知州离任时，将所辖州县仓库钱粮，照豫省交代例限三个月，令接任官查明结报。如有亏空，知府、知州均为赔给，方许新任。接任官徇情出结，即令分赔。”这无疑给想贪腐的官员又上了一道紧箍咒。

高薪养廉及其辅助制度固然好，但也不宜否认康熙所提倡的道德力量与因素。说到底，养廉银不过是手段，为减少贪污、提高各级政府的行政能力而实施的，但对一些人来说，其本性是贪婪的，再多的养廉银也不能满足其无限膨胀的私欲。再者，任何制度在执行方面都会出现漏洞，如官员的品德素质太坏，再多“养廉银”也难以养廉，再严格的制度最终也制不住贪婪的人心。

节选自新书《治官手册：雍正和他的大臣们》，山西人民出版社2015年5月出版。